为什么美国能随意制裁别人？

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民智观点

What Are Economic Sanctions?

来源 | The Conversation

作者 | Jonathan Masters

译者 | 刘仲德

制裁，尤其是有针对性的制裁，应该保留在外交政策制定者的备选方案之中。

（正文约3000字，预计阅读时间8分钟）

概述

各国政府和多国机构实施经济制裁，试图改变威胁其利益或违反国际行为准则的国家和非国家执行者的战略决定。

反对者认为，制裁措施往往构思欠妥，很少能成功改变目标的行为，而支持者则认为，制裁措施近年来变得更加有效，仍然是重要的外交政策工具。

近年来，美国扩大了制裁的使用范围，对伊朗、俄罗斯、叙利亚和委内瑞拉的对手实施并加强制裁。

什么是经济制裁？

经济制裁的定义是，出于外交和安全政策的目的，撤销一直保持的贸易和金融关系。

制裁可能是全面的，禁止针对整个国家的商业活动，如美国对古巴的长期禁运，也可能是针对特定企业、团体或个人的，阻止他们与特定企业、团体或个人进行交易。

自9-11事件以来，制裁的形式已经明显转向有针对性的或所谓的明智制裁，其目的是尽量减少无辜平民的痛苦。

制裁有多种形式，包括旅行禁令、资产冻结、武器禁运、资本限制、减少外国援助和贸易限制。

什么时候实施制裁？

各国政府以及联合国和欧盟一类的国际机构，已经对胁迫、威慑、惩罚或危害其利益，违反国际准则的一些实体的行为进行了经济制裁。

制裁已经被用来推进一系列外交政策目标的实现，包括反恐，禁毒、防扩散、民主和人权促进、冲突解决和网络安全。

作为一种干预方式，制裁通常被视为在外交和战争之间的成本较低、风险较低的行动。

在国家利益不太重要或者军事行动不可行的时候，政策的制定者可能会考虑选择制裁行为作为对国外危机的回应。领导人有时会在评估的多种惩罚性行动里选择制裁行为。

例如，在1990年8月萨达姆·侯赛因入侵科威特仅仅四天后，联合国安全理事会就对伊拉克实施了复杂的全面制裁。在几个月后，安理会也没有授权使用军事力量。

美国的制裁程序是什么？

美国是实施经济和金融制裁的次数最多的国家。

制裁政策或许是起源于行政或立法部门。总统通常通过发布行政命令来启动这一进程，该命令宣布国家进入紧急状态，以应对“不寻常的”外国威胁，例如“核武器、生物武器和化学武器的扩散”。

这赋予了总统特别的权力——可以在一年的时间内，就这一威胁使用商业监管。

值得注意的是，自1976年国会限制紧急状态持续时间以来，美国宣布的50多个州的紧急状态至今仍然有效，其中包括卡特总统1979年下令对伊朗实施的第一个紧急状态。

就美国国会而言，它可能会通过立法实施新的制裁措施或修改现有的制裁措施。在存在多个法律当局的情况下，如古巴和伊朗，可能需要国会和行政部门采取行动来改变或取消这些限制。

有时这两个部门会在制裁政策上发生冲突。例如，2017年7月，美国国会通过了一项法案，总统特朗普不情愿地签署了一项法案，对俄罗斯干涉前一届美国总统大选实施新的制裁。该法案引起了很大的争议。

美国现有的20多个制裁项目由财政部的外国资产控制办公室(OFAC)管理，而其他部门，包括国务院、商务部、国土安全部和司法部，也可能发挥不可或缺的作用。

例如，国务卿可以将某个组织指定为外国恐怖组织，或将某个国家列为支持恐怖主义的国家，这两种做法都涉及制裁。

各州和地方当局，尤其是纽约，也可能有助于加强金融监管。

在2019年，美国对古巴、朝鲜、伊朗、苏丹和叙利亚实施了全面制裁，以及针对与某些政治危机或某些可疑犯罪行为（如贩毒）相关的个人和实体的十多个其他项目。

OFAC经常在其6000多个个人、企业和团体的黑名单上添加（和删除）条目。

这些公司的资产被冻结，包括美国企业及其外国分支机构在内的美国个人不得与这些公司进行交易。

在特朗普总统的领导下，OFAC已经指定了几名来自古巴、缅甸、尼加拉瓜和委内瑞拉的高层人士和有政治关系的公司。

该机构最近还因将一些由俄罗斯寡头控制的公司从SDN名单上移除而引起关注。

“9·11”事件对制裁政策的影响

“9·11”以后，美国政府与盟国一起全力破坏支持恐怖分子和国际罪犯的金融基础设施。

这场运动的重点是全球金融系统的门户——国际银行。

在9月23日，乔治·布什总统签署了《13224行政命令》 ，赋予财政部官员极大的权力，冻结涉嫌支持恐怖主义的个人和其他实体的资产和金融交易。

几周后，布什赋予财政部更大的权力（根据《美国爱国法》第311条），将外国司法管辖区和金融机构列为“洗钱机构”。（值得注意的是，财政部只需要一个合理的怀疑——不一定要有任何证据——就可以根据这些法律来锁定目标。）

违反制裁的惩罚可能是巨额罚款、业务损失和声誉损害。在一项创纪录的和解中，法国最大的银行——法国巴黎银行(BNP Paribas)在2014年认罪，承认为列入黑名单的古巴、伊朗和苏丹实体处理了数十亿美元的资金。

该银行被罚款近90亿美元——这是迄今为止历史上此类罚款中最大的一笔——并失去了在一年内将某些类型的外汇兑换成美元的权利。

同样，那些被美国认定为洗钱的公司也可能遭受严重损失。2005年9月，美国财政部官员将汇业银行列为洗钱机构，称这家总部位于澳门的银行是“朝鲜政府心甘情愿的棋子”。

不到一周，客户就提走了1.33亿美元，相当于汇业银行存款的34%。金融危机波及全球，导致其他国际银行切断了与朝鲜的联系。

什么是域外制裁

传统上，制裁只禁止一个国家或地区的公司和公民与黑名单上的实体做生意（不像联合国的制裁，它是全球性的）。

然而，域外制裁旨在限制第三国政府、企业和国民的经济活动。因此，许多国家政府认为这些制裁侵犯了它们的主权并且违反了国际法。

近年来，美国制裁的范围继续引起一些亲密盟友的不满。

法国领导人批评美国对法国巴黎银行的起诉是“不公平的”，并表示这将对双边关系和美国-欧盟的关系都造成“负面影响”。

法国财政部长米歇尔·萨潘认为：美国标准的治外法权与美元的使用有关，这应该促使欧洲动员起来，推动使用欧元作为国际贸易的货币。

这种失望情绪在美国退出2015年联合全面行动计划并承诺恢复对与伊朗做生意的欧洲公司的域外制裁后达到顶峰。

作为回应，欧盟宣布建立一个“特殊目的载体”，理论上，这将允许欧洲公司与伊朗同行进行贸易，并规避美国的制裁制度。然而，大多数人认为这种被称为贸易互换支持工具的变通方案只是一种外交的姿态而已。

制裁有用么？

伊朗曾举行大规模游行，抗议美国恢复对伊朗的制裁。图片来源：视觉中国

许多学者和从业人员表示，制裁，尤其是有针对性的制裁，至少可以取得部分成功，应该保留在外交政策制定者的工具包中。专家们列举了制定制裁政策的几个最佳做法：

发展更全面的方法；

建立一个可实现的目标；

建立多边的支持；

发展更全面的方法：一项有效的战略往往将制裁和军事行动威胁等惩罚措施与财政援助等积极鼓励措施联系起来。一些分析人士指出，美国及其盟友在上世纪90年代末和本世纪初采取的利比亚战略就是一个很好的例子。

建立一个可实现的目标：以政权更迭为目的的制裁，或除了它认为是政治自杀以外，几乎不向目标政府提供任何手段的制裁，都很可能失败。许多专家认为，美国对卡斯特罗政权的禁运就是一个警示。

建立多边的支持：签署（并实施）制裁的政府越多越好，尤其是在目标经济多样化的情况下。如果没有多边支持，上世纪80年代对南非种族隔离政权、90年代对萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)领导下的伊拉克实施的制裁，或者今天对伊朗和俄罗斯实施的制裁，都不会有现在这么强大。

展望未来，一些专家警告称，制裁应该被视为一把双刃剑，一方面可以帮助美国在短期内实现政策目标。另一方面，如果不小心使用，可能会让美国的金融杠杆处于长期风险之中。

前财政部长雅各布卢和前国务院官员理查德写道，“今天，这个国家在很大程度上随心所欲，因为除了美元，没有其他选择，也没有像美国这样有吸引力的出口市场。”

但是，如果华盛顿继续迫使其他国家采取他们认为非法和不明智的政策，在未来20到30年，他们可能会放弃美国的经济和金融体系。”

文字编辑：刘   崎图片编辑：刘   崎图片来源：网   络

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